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Endlager-Realisierung weiterhin mit gravierenden Unwägbarkeiten behaftet

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Seit Anfang der 80er-Jahre laufen die Endlager-Planungen des Bundes, die unter den Stichworten Konrad und Gorleben bekannt sind. Heftige politische Debatten und Bürgerproteste begleiteten sie. Als tickende Zeitbomben bezeichnete man die radioaktiven Abfälle, die sich in den diversen Zwischenlagern türmten. Ihr sicherster Aufbewahrungsort sei unter Tage. Die Tiefenlagerung war geradezu eine politische Prämisse für den Betrieb von Kernkraftwerken. Gleichwohl verfügt Deutschland auch nach nunmehr 37 Jahren weiterhin über kein betriebsbereites Endlager. Entgegen früherer Jahre ist es vielmehr um das Endlagerthema in Politik und Medien aktuell deutlich ruhiger geworden.

Was ist geschehen? Besteht keine Dringlichkeit der Endlagerung mehr? Die Dringlichkeit muss man bei Betrachtung bisheriger Abläufe und künftiger Zeithorizonte der Planung offensichtlich verneinen. Der Bund lässt sich Zeit, sehr viel Zeit.

Beginnen wir mit Konrad, einem ehemaligen Erzbergwerk bei Salzgitter Stadt. Dieses Endlager ist für mittel- und schwachradioaktive, sogenannte nicht Wärme entwickelnde Abfälle vorgesehen. Dies sind Abfälle aus dem Betrieb und Stilllegung kerntechnischer Anlagen, aus Forschung und Medizin. Abfälle dieser Art werden zum Beispiel in Frankreich oberirdisch endgelagert. International gibt es keine Vorschrift, die Staaten zur unterirdischen Endlagerung dieser Abfallarten verpflichtet.

Das Genehmigungsverfahren in Form eines atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren hat rund 20 Jahre gedauert. Das Verfahren wurde in 2000 nach den gesetzlichen Bestimmungen abgeschlossen. Im Mai 2002 erteilte das Land Niedersachsen den Planfeststellungsbeschluss. Gegen den Beschluss reichten Kommunen, Kirchen, Landkreise und Privatpersonen Klagen ein. Aus politischen Gründen wurde vom Rechtsmittel des Sofortvollzuges kein Gebrauch gemacht. Erst mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes im März 2007 wurde der Planfeststellungsbeschluss bestandskräftig und vollziehbar. Ende 2009 begannen die Bauarbeiten unter Tage.

Die Zuständigkeit für Planung, Errichtung und Betrieb des Endlagers lag ursprünglich bei der Physikalisch-Technischen-Bundesanstalt (PTB), die 1982 das Genehmigungsverfahren startete. Mit Gründung des Bundesamtes für Strahlenschutz (BfS) am 1.11.1989 ging die Endlagerzuständigkeit auf dieses Amt über. PTB und später BfS haben sich für Planung und Betrieb von Endlagern – letzteres gilt auch für Morsleben und Asse – Dritter bedient. Dritter in diesem Sinn war hauptsächlich die „Deutsche Gesellschaft für Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe“ (DBE) mit Sitz in Peine. Beide, BfS und DBE, waren durch einen unkündbaren Kooperationsvertrag verbunden, „über dessen Auslegung es vielfach verschiedene Auffassungen gab“ [1]. Hierzu heißt es bei BGE [4]:

„Eine gesellschaftsrechtliche Steuerung der DBE durch den Bund war nicht möglich. Das Bundesumweltministerium konnte keinen direkten Einfluss im Sinne einer Fachaufsicht auf die DBE nehmen. Im Wege der Fachaufsicht über das BfS konnten wiederum Konflikte zwischen dem BfS und der DBE aufgrund des unkündbaren Kooperationsvertrages nicht gelöst werden.“

Für mich als langjährigen Beobachter der Endlagerung ist durchaus wahrscheinlich, dass nicht nur fachliche Gründe eine Rolle spielten, vielmehr auch persönliche Einstellungen zur Kernenergie im Allgemeinen und zur Endlagerung im Besonderen schlechthin maßgeblich waren und auf strukturelle und organisatorische Änderungen drängten.

Mangelnde politische Unterstützung des Endlagervorhabens und Meinungsunterschiede zwischen den Führungen von BfS und DBE waren der stringenten Endlagerplanung und -errichtung nicht förderlich. Bei maßgeblichen Altverträgen über Planungs- und Bauleistungen (Vertragsschluss zum Teil von vor 1990) habe es erhebliche Schwierigkeiten bei der konkreten Abwicklung im jeweiligen Teilprojekt gegeben.Zusammen mit technischen Problemen ( z.B. erforderliche Sanierung der beiden Förderschächte) wurden Fertigstellungstermine ein ums andere Mal verschoben. Ein Fertigstellungsjahr war 2019. Aber bereits in 2014 verkündete das Bundesumweltministerium eine Verschiebung um 3 Jahre, also frühestens 2022. Aber auch dieser Termin ist überholt. Nunmehr wird 2027 als Fertigstellungstermin angegeben.

Diese mit der unterschiedlichen Auslegung des Kooperationsvertrages auftretenden Schwierigkeiten sind nicht der alleinige Grund für Terminverschiebungen: Mit dem am 23. Juli 2013 in Kraft getretenen „Gesetzes zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle“ (kurz: StandAG) [2] wurden zugleich neue Zuständigkeiten geschaffen. Das „Bundesamt für kerntechnische Entsorgung“ (BfE) wurde gegründet, das am 1.9.2014 seine Tätigkeit aufnahm. Chef des BfE wurde der bisherige Präsident des Bundesamtes für Strahlenschutz [10].

BfE übernahm „Verwaltungsaufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Genehmigung von Anlagen des Bundes zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle, die ihm durch das Atomgesetz, das Standortauswahlgesetz oder andere Bundesgesetze oder auf Grund dieser Gesetze zugewiesen sind“ [3]. Mit der Fortentwicklung des StandAG vom 5.5.2017 wurde das BfE in „Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit“ umbenannt. Das BfS bleibt weiterhin „Vorhabenträger“ unter anderem für Konrad, Morsleben und Asse.

Aber nach §6 des Gesetzes [2] ist eine Beleihung Dritter mit den Aufgaben des Vorhabenträgers im Standortauswahlverfahren nicht mehr zulässig, eine gravierende Veränderung mit Einschnitten in das Unternehmertum.

Mit dem Gesetz hat der Bund die Endlagerung mit allen dazu gehörigen Aufgaben und Verpflichtungen nämlich komplett an sich gezogen. Zu diesem Zweck wurde das bundeseigene Unternehmen „Bundesgesellschaft für Endlagerung“ (BGE) im Juli 2016 gegründet. Das neue Unternehmen ist entstanden durch einen Zusammenschluss der Endlagerfachbereiche des Bundesamts für Strahlenschutz (BfS) sowie der Betriebsgesellschaften Asse-GmbH und Deutsche Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe (DBE) [4].

Es ist schwerlich vorstellbar, dass diese Übernahme eines bislang privatwirtschaftlich geführten Unternehmens in Bundesverantwortung von Unternehmensleitung und Beschäftigten durchweg positiv aufgenommen wurde. Ein derartiger Zusammenschluss bringt zwangsläufig personelle Veränderungen wie Kompetenzänderungen mit sich und bewirkt Reibungsverluste sowie Verzögerungen bei der Erledigung weiterlaufender Aufgaben. Man hat es quasi mit einem Neustart bei Personen und Zuständigkeiten zu tun.

Im Vorgriff auf die rechtliche Verschmelzung der beteiligten Unternehmen und Organisationen hat das Bundesumweltministerium die BGE gebeten, den Stand der Errichtung der Schachtanlage Konrad zu untersuchen und eine kritische Betrachtung des Zeitplanes durchzuführen. Diese Überprüfung hat unter Hinzuziehung eines externen Gutachters, dem TÜV Rheinland, stattgefunden [4].

Der TÜV Rheinland hat unter anderem empfohlen, Altverträge mit Auftragnehmern schnellstmöglich neu zu regeln. Insbesondere sei über das weitere Vorgehen hinsichtlich der Verträge zum für den Zeitplan entscheidenden Schacht Konrad 2 zu entscheiden. Daraus ergäbe sich gegebenenfalls die Notwendigkeit, Leistungen neu auszuschreiben. Dabei handelt es sich um sehr komplexe Arbeiten, die zum Teil auf einem sehr begrenzten Markt akquiriert werden müssen [4].

Durch die Neuregelung und ggf. erforderliche Neuausschreibung der entsprechenden Gewerke und den möglichen rechtlichen Schwierigkeiten ergäbe sich ein nicht mehr aufholbarer terminlicher Verzug [5].

Die Randbedingungen aus dem atomrechtlichen und konventionellen Umfeld resultieren in komplexe Anforderungen an die noch stattfindenden Vergabeverfahren. Dadurch sei es schon aktuell für BGE schwierig, geeignete Auftragnehmer zu finden. Da auch die administrativen Prozesse im Ausschreibungsverfahren selbst sehr langwierig und kompliziert seien, sind die aktuell angenommenen Zeiträume für Vergabeverfahren aus Sicht des TÜV Rheinland mit terminlichen Risiken behaftet.

Zusätzlich existieren Risiken, die hinsichtlich ihrer terminlichen Auswirkungen allenfalls nur generisch abschätzbar seien, und daher in der endgültigen Terminermittlung nicht berücksichtigt werden könnten. Zu nennen seien insbesondere Schnittstellenrisiken, bergbauliche Risiken, Veränderungen in Regelwerken und Gesetzen sowie Risiken aus organisatorischen Aspekten [5].

Diese Risiken sind nicht neu, bei komplexen Vorhaben sind sie systemimmanent. Vielmehr lassen die Aussagen in den letzten beiden Absätzen aufhorchen. Sie geben Hinweise auf weitere mögliche Terminverschiebungen für die Fertigstellung des Endlagers Konrad.

Wie es um die Zusammenarbeit zweier Bundeseinrichtungen, dem BfE und der BGE, steht, lässt eine Information im Internet der BfE [6] erahnen, wo mangelnde Abstimmung kritisiert wird und wo die Frage aufgeworfen wird, „inwiefern die Arbeit der Atomaufsicht, des Bundesamtes für kerntechnische Entsorgungssicherheit (BfE), zu einem zuvor nicht berücksichtigten größeren Zeitbedarf zur Errichtung des Endlagers Konrad führe“, wobei auf das BGE-Erläuterungsbericht zum Gutachten Bezug genommen wird.

Fazit: Der Fertigstellungstermin für Endlager Konrad in 2027 ist keineswegs sicher. Die Neuorganisation der Verantwortungsstruktur wirkt zunächst unvermeidbar projektverzögernd. Ob sie reibungsfrei arbeiten wird, lässt sich augenblicklich nicht beantworten. Seit dem Planfeststellungsbeschluss in 2002 sind 17 Jahre verstrichen, was zudem die Frage nach der Gültigkeit der Genehmigungsgrundlage aufwerfen könnte. Ist weiterhin der nationale wie internationale Stand von Wissenschaft und Technik gegeben? Mit jeder Abweichung von der Genehmigungsgrundlage, selbst in Richtung erhöhter Sicherheit, könnte eine Genehmigungsänderung nach sich ziehen, die erfahrungsgemäß Zeit kostet. Die im Rahmen der Betriebsgenehmigungen vorzulegenden Nachweise über die Einhaltung der Genehmigungsauflagen, zum Beispiel die zum Schutz des Grundwassers, sind oftmals schwierig und langwierig.

 

Nun zum Endlager für Wärme entwickelnde Abfälle.Bei diesen hochradioaktiven Abfällen handelt es sich vorwiegend um abgebrannte Brennelemente aus den Kernkraftwerken und den verglasten Abfällen aus der Wiederaufarbeitung von abgebrannten Brennelementen in Frankreich und Großbritannien. Die abgebrannten Brennelemente enthalten zwar noch sehr viel verwertbaren Kernbrennstoff, sollen aber aufgrund gesetzlicher Vorgabe direkt endgelagert werden.

Bei dieser Endlagerplanung befinden wir uns total am Neuanfang. Mit dem bereits oben erwähnten Standortauswahlgesetz [2] wurde die seit Mitte der 80er-Jahre laufende Untersuchung des Salzstockes Gorleben aus rein politischen Gründen eingestellt, obwohl der Salzstock nach den bislang vorliegenden Untersuchungsergebnissen für die Endlagerung geeignet schien.

Ziel des Standortauswahlverfahrens ist, in einem „wissenschaftsbasierten, transparenten, selbsthinterfragenden und lernenden Verfahren“ in Deutschland einen Standort zu finden, „der die bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet.“ Keine Endlagerformation soll bei der Suche ausgeklammert werden. Grundsätzlich kommen Steinsalz, Tongestein und Kristallingestein in Betracht.  Das Suchverfahren soll bis zum Jahr 2031 abgeschlossen sein.

Das Gesetz beschreibt Verfahrensschritte für die ergebnisoffene Suche und regelt die Prozesse zur Öffentlichkeitsbeteiligung und der vorgelagerten Klärung von Grundsatzfragen, insbesondere zu Ausschlusskriterien, Mindestanforderungen und geowissenschaftlichen Abwägungskriterien sowie Verfahrensanforderungen und Prüfung von Alternativen. Die AGEU hatte sich in mehreren Artikeln bereits kritisch mit dem Gesetz auseinandergesetzt, die auf dieser Webseite eingestellt sind. Aktuell und konkret wird an der „Methodik zur Anwendung“ dieser Kriterien gearbeitet [7].

In einem ersten Schritt des Suchverfahrens sollen Teilgebiete mit günstigen geologischen Voraussetzungen ermittelt werden. Dazu haben die Bundesländer geologische Daten für die Endlagersuche zur Verfügung zu stellen. Die Datenlieferungen der zuständigen Bundes- und Landesbehörden enthalten allerdings auch Geodaten und Informationen, die Eigentum privater Dritter sind. Dabei handelt es sich um detaillierte Informationen zum Beispiel über die Beschaffenheit des Untergrundes, die von Unternehmen auf der Suche nach Erdöl oder Erdgas gesammelt wurden. Da das Standortauswahlgesetz eine „umfassende und systematische Information der Öffentlichkeit“ vorschreibt, stehen die Behörden vor dem Problem, wie mit bestehenden Restriktionen zur Nutzung von Daten Dritter umgegangen werden soll.

Entsprechend kritisch wurde der im Juli vom BMWi vorgelegte Referentenentwurf des Geologiedatengesetzes aufgenommen und in der Presse kommentiert. In der Einleitung zum Gesetzt heißt es:

„Das Geologiedatengesetz löst das Lagerstättengesetz ab und schafft die Voraussetzung für die geologische Landesaufnahme sowie für die Übermittlung und Sicherung geologischer Daten. Mit dem Gesetz wird eine umfassende Pflicht zur Sicherung geologischer Daten zum Zweck des Erhalts, der dauerhaften Lesbarkeit und Verfügbarkeit dieser Daten für alle bestehenden und künftigen geologischen Aufgaben des Bundes und der Länder verankert. Zudem ist die öffentliche Bereitstellung geologischer Daten ein wesentliches Element des Gesetzes [8].“

Noch ist der Gesetzentwurf im Beratungsprozess. Die Zeit drängt, Mitte 2020 sollen erstmals jene Gebiete genannt werden, die als Endlagerstandort infrage kommen. „Bislang kann die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) solche Daten für ihre Zwecke zwar nutzen, nicht aber ohne Zustimmung ihrer Eigentümer veröffentlichen. Wenn im nächsten Jahr erste Festlegungen auf mögliche Endlagergebiete erfolgen, sind Widerstände in den Regionen kaum vermeidbar – vor allem, wenn die Entscheidungsgrundlage nicht vollständig nachvollziehbar wäre“, schreibt der Tagesspiegel [9].

Vorausgesetzt, die BGE kann in 2020 die Eignungsgebiete ausweisen, wie geht es dann weiter? Dann wird das BfE mit Bürgern und Vertretern der betroffenen Gebiete eine Fachkonferenz durchführen. Diese Beratungsergebnisse berücksichtigt die BGE anschließend bei dem Vorschlag für die übertägig zu erkundenden Standortregionen. Diese festgelegten Gebiete werden in der zweiten Phase nach standortbezogenen Erkundungsprogrammen untersucht. Anschließend legt die BGE einen Vorschlag für die untertägig zu erkundenden Standorte vor. In der dritten Phase folgen dann wiederum auf bundesgesetzlicher Basis die gesetzlich fixierten Erkundungsschritte, die in einen konkreten Standortvorschlag münden. Die finale Entscheidung wird dann vom Bundesgesetzgeber zu treffen sein.

Fazit: Die Opposition im Bundestag und Umweltverbände haben in der Vergangenheit immer wieder betont, dass die Endlagersuche ohne Transparenz scheitern könnte, wenn die gesamte Datenlage nicht veröffentlich würde. Es bleibt spannend, die Widerstände sind noch nicht ausgeräumt. Fallstricke dieser Art sind mehrfach im Standortauswahlgesetz angelegt. Die größten Brocken aber kommen erst noch, denn das Suchverfahren allein soll „ein sehr transparenter, kommunikativer und vor allem interaktiver Prozess sein“. Dieser Prozess ist äußerst komplex und neuartig. “Wissenschaftsbasiert” soll die Endlagersuche sein, ob damit auch die Emotionen an ausgewählten Regionen besänftig werden, ist eher unwahrscheinlich.

 

[1] https://www.bge.de/pressemitteilungen/2018/03/pm-0118-fertigstellung-des-endlagers-konrad-verzoegert-sich/

[2] StandAG-02.07.2013.pdf

[3] BMU Bekanntmachung „Organisationserlass zur Errichtung des Bundesamtes für kerntechnische Entsorgung“, 5.8.2014

[4] https://www.bge.de/de/bge/organisation/

[5]https://www.bge.de/fileadmin/user_upload/Konrad/Wesentliche_Unterlagen/Dokumente_zur_Fertigstellung_des_Endlagers_Konrad/20180308-Erlaeuterungsbericht-Gutachten_Ermittlung_Terminlage_Projekt_Konrad_TUEV_Rheinland.pdf

[6] Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit, „Endlager Konrad: Atomrechtliche Prüfdauer“, 14.6.2018

[7] BGE, Pressemitteilung vom 15.Juni 2019, Kritische Fragen an die Standortsuche

[8] BMWi, Gesetz zur amtlichen geologischen Landesaufnahme sowie zur Übermittlung, Sicherung, öffentlichen Bereitstellung und Zurverfügungstellung geologischer Daten, Referentenentwurf vom 11.07.2019 (Geologiedatengesetz)

[9] Der Tagesspiegel, Geologische Daten könnten zum Streitfall bei der Endlagersuche werden, 18.07.2019

[10] https://www.cicero.de/wirtschaft/der-umstrittene-moderator/41566