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Wer trägt die Kosten der nuklearen Entsorgung?

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Die Beantwortung dieser Frage hängt von den rechtlichen Vorgaben und den daraus abgeleiteten Entsorgungsgrundsätzen zur Nutzung der Kernenergie ab, in starkem Maße aber auch von den häufigen Veränderungen der Vorgaben und Grundsätze durch erhebliche politische Einflussnahmen über die Zeitschiene der letzten Jahrzehnte. Letzteres führte im Hinblick auf die erforderlichen Rückstellungen für spätere Entsorgungsverpflichtungen dazu, dass die übliche Sorgfaltspflicht des Kaufmanns nahezu unmöglich gemacht wurde.

Ob die Rückstellungen für die Entsorgung der Hinterlassenschaften der Kernenergienutzung reichen werden, ist fraglich. Die in jüngster Zeit aufgekommenen Zweifel scheinen nicht unberechtigt. Die vier großen Stromkonzerne befinden sich in einer wirtschaftlich kritischen Situation.

Nach dem Verursacherprinzip haben die Betreiber kerntechnischer Anlagen ausnahmslos sämtliche Kosten für Stilllegung und Abbau ihrer kerntechnischen Anlagen wie auch für die Entsorgung aller radioaktiven Abfälle bis hin zu deren Endlagerung unter Einschluss auch der Planung, der Errichtung und des Betriebs von Endlagern zu tragen. Diese Verpflichtung ergibt sich aus dem Atomgesetz, der Endlagervorausleistungs-Verordnung und seit Anfang 2014 auch aus dem Standortauswahlgesetz.

Ganz überwiegend fallen diese Kosten logischerweise erst nach dem Ende des Anlagenbetriebes an und im Fall der Endlagerungskosten sogar etliche Jahrzehnte später. Dies ist nichts Ungewöhnliches. Auch für Spätfolgen des Bergbaus, um nur ein Beispiel zu nennen, tragen deren Betreiber eine lange währende Verantwortung.

Um ihre in der Zukunft liegenden Verbindlichleiten erfüllen zu können, bilden die Betreiber während der Betriebsphase ihrer Anlagen auf der Grundlage handels- und bilanzrechtlicher Vorschriften finanzielle Rückstellungen. Diese sind in den jährlichen Bilanzen auszuweisen, obwohl der Aufwand erst in späteren Wirtschaftjahren zu tatsächlichen Ausgaben führt. Die Rückstellungsbildung unterliegt im Hinblick auf die Einhaltung rechtlicher Voraussetzungen einer regelmäßigen Prüfung durch vom Betreiber unabhängige Stellen.

Maßgebliche Grundlage für die Höhe der Rückstellungen ist das im Atomgesetz in der Fassung von 1976 vorgeschriebene Entsorgungskonzept. Der Staat aber machte den Betreibern wiederholt im wahrsten Sinne des Wortes einen Strich durch die Rechnung, indem er das Konzept allein aus politischen Gründen mehrmals änderte. Das sind Umstände, die Betreiber nicht voraussehen und folglich in den Rückstellungen nicht einplanen konnten. Über Jahre hinweg verlangte die gesetzliche Regelung vorrangig die Wiederaufarbeitung („schadlose Verwertung“) abgebrannter Brennelemente, bis mit der 1994 erfolgten Änderung des Atomgesetzes ihre direkte Endlagerung alternativ möglich wurde. Nur wenige Jahre später wurde die Möglichkeit der Wiederaufarbeitung in Frankreich und Großbritannien durch eine weitere Atomgesetzänderung unterbunden. Zugleich untersagte das Gesetz den Kernkraftwerksbetreibern die weitere Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente in den eigens hierfür errichteten Lagern in Ahaus und Gorleben. Stattdessen verpflichtete der Gesetzgeber sie zum Bau von gleichartigen Zwischenlagern an den Kernkraftwerksstandorten.

Vorläufigen Höhepunkt konzeptioneller Änderungen bildet das Standortauswahlgesetz. Mit diesem Gesetz beginnt die Suche eines Endlagerstandortes für hochradioaktive Abfälle von neuem. Nicht nur das, auch sämtliche durch Suche, Erkundung und Öffentlichkeitsarbeit anfallenden Kosten haben die Betreiber erneut zu tragen. Derzeit ist nicht auszuschließen, dass die Ergebnisse aus einer über 30 jährigen Erkundung des Salzstockes Gorleben, worauf die Rückstellungen bislang ausgerichtet waren, nichts mehr wert sind, obwohl die Ergebnisse die Eignung des Salzstockes für die Endlagerung erwarten ließ, wie auch die Bundesregierung bestätigt hat. Wenn gar am Ende der Standortsuche die Entscheidung auf die Endlagerung anstatt in Salz in Granit oder Ton fallen sollte, dann wäre das bislang auf Salz ausgerichtete Endlagerkonzept nicht anwendbar. Weder sind in toto die für Steinsalz gewonnenen Forschungsergebnisse übertragbar, noch bestehen in Deutschland derart weit reichende Erfahrungen im Granit- und Tonbergbau wie im Salzbergbau. Mit Granit und Ton würde die Endlagerplanung und in Teilen auch die Endlagerforschung von vorn beginnen. Wie sollen angesichts solcher Ungeklärtheiten, der Komplexität der Standortsuche wie der Standorterkundung und der extrem langfristigen Verbindlichkeiten auch nur halbwegs realistische Rückstellungsbeträge ermittelt werden? Zwischen der Abschaltung des letzten Kernkraftwerkes und der Endlagerung der ersten hochradioaktiven Abfälle werden etliche Jahrzehnte liegen. Überdies würde eine spätere Rückholung der radioaktiven Abfälle, die konzeptionell berücksichtigt werden soll, jedes Maß einer realistisch vorstellbaren und planbaren Zeitspanne und Kostenhöhe sprengen, wenn auch die Rückholung zu Lasten der Verursacher gehen sollte.

Nach Angabe des Bundesumweltministeriums betrug die Höhe der Rückstellungen aller Kernkraftwerksbetreiber bis zum 31.12.2010 rund 28,7 Milliarden Euro, drei Jahre später laut Bundestagsdrucksache 18/1041 bereits 36 Milliarden Euro. Die Erhöhung der Rückstellungen um mehr als sieben Milliarden Euro in nur drei Jahren lässt sich mit kaufmännischen Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung, dem Vorsichtsprinzip erklären, wonach bereits ohne Anerkennung einer Rechtspflicht auf möglicherweise zu erwartende zusätzliche Entsorgungskosten, aber möglicherweise auch auf die Laufzeitverkürzung reagiert wurde. Mit jeder Abschaltung eines Kernkraftwerkes endet aber die Möglichkeit, Erlöse aus der nuklearen Stromerzeugung zu generieren.

Mit der völlig unerwarteten Energiewende im Jahr 2011, der geforderten Sofortabschaltung von acht Kernkraftwerken und dem schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie hat sich das wirtschaftliche Umfeld für die deutschen Stromkonzerne radikal nachteilig geändert. Der durch üppige Subventionierung begünstigte rasante Ausbau der regenerativen Energien zusammen mit der vorrangigen Einspeisung von Wind- und Solarstrom lässt den vier großen Stromversorgern E.ON, RWE, EnBW und Vattenfall den klassischen Stromerwerbszweig wegbrechen. Unter diesen Umständen können die konventionellen Kraftwerke (Steinkohle, Braunkohle, Gas, zum Teil auch Kernenergie) nicht mehr rentabel Strom produzieren. Die bislang erzielten Börsen-Strompreise sind drastisch eingebrochen. Trotz umfangreicher Stilllegungen von Kohlekraftwerken und sogar von fast neuen Gaskraftwerken sind nicht einmal die Stromerzeugungskosten hereinzuholen, von Gewinnen ganz zu schweigen. Die für die Konzerne inzwischen existenzgefährdenden Beschränkungen durch das EEG benachteiligen sie zudem im europäischen Verbund und beim Wettbewerb. Die Börsenwerte der Konzerne sind in den letzten Jahren um weit mehr als die Hälfte gesunken. Durch erheblichen Stellenabbau (zum Teil erst angekündigt) und durch Firmenverkäufe versuchen die Stromkonzerne, ihre horrende Schuldenlast wieder in Griff zu kriegen. Wie ein Damoklesschwert schwebt die politisch avisierte Beendigung des Braunkohlekraftwerk-Betriebes über den Konzernen RWE und Vattenfall. Auch hier werden erhebliche Mittel zum Rückbau der riesigen Tagebaulöcher und zur Rekultivierung der Landschaften benötigt. Das sind Milliarden Kosten, deren Finanzierung angesichts der prekären Ertragssituation und der bereits hohen Schuldenlast Probleme aufwerfen werden.

Im Frühjahr 2014 legten die Konzernchefs von E.ON, RWE und EnBW einen gemeinsamen Plan vor, der, so kann vermutet werden, nicht ohne Bedrängnis geschmiedet wurde. Dieser Plan sieht vor, die Rückstellungen der Konzerne in eine öffentlich-rechtliche Stiftung zu überführen, über diese den Betrieb der Kernkraftwerke in deren Restlaufzeit wie auch den Rückbau der Kernkraftwerke und der Entsorgung radioaktiver Abfälle zu finanzieren. Der Staat soll im Gegenzug die darüber hinausgehenden Risiken der Kernkraftnutzung übernehmen, die bislang bei den EVU liegen. Die Reaktion von Politikern auf diesen Vorschlag war überwiegend ablehnend. In Anbetracht der anhängigen Klagen der Stromkonzerne gegen den Bund in Höhe von 6 Milliarden Euro oder mehr, in Anbetracht der Vattenfall-Klage vor einem US-amerikanischen Schiedsgericht in Washington gegen die vorzeitige Abschaltung seiner Kernkraftwerke Krümmel und Brunsbüttel, was durchaus teuer werden könnte und in Anbetracht der noch keineswegs rechtlich gesicherten Brennelementsteuer (5 Milliarden Euro) sollte eine Gesprächsbereitschaft des Bundes nicht grundsätzlich abwegig sein, wenn diese Klagen mit zur Debatte stünden.

Noch ein weiterer Umstand ist von Bedeutung: Da der zahlungswirksame Einsatz von Rückstellungen etliche Jahre bis Jahrzehnte dauern kann, ist es zulässig, die aus der Rückstellung resultierende Liquidität Ertrag bringend in langfristige Projekte, das sind vielfach Kraftwerke, zu investieren. Diese Investitionen geraten in Gefahr, wenn das Geschäftsmodell geschädigt wird und Umsatz sowie Ertrag sinken. W. Marth schreibt dazu in seinem Buch „Energiewende und Atomausstieg“: „Wenn die EVU aber gezwungen sind, weiterhin – wie bisher – in großem Stil fossile und nukleare Kraftwerke stillzulegen, so sind diese Rückstellungen keineswegs mehr gesichert.“

Die Ende vergangenen Jahres von E.ON angekündigte gesellschaftsrechtliche Umstrukturierungsabsicht des Konzerns ist ein weiteres Indiz für seine bedrängte Lage. Danach sollen die nukleare und die zunehmend defizitäre fossile Stromerzeugung in eine eigenständige Gesellschaft ausgegliedert werden. Das Geschäft mit Ökostrom, Netzbetrieb und Service soll der alleinige Geschäftszweck der bisherigen Gesellschaft E.ON werden. Nach letzten Meldungen aber beabsichtigt E.ON, beide Geschäftsbereiche weiterhin im Konzern zu führen. Ein erneuter Strategieschwenk.

In dem vom Bundeswirtschaftministerium bei Becker-Büttner-Held in Auftrag gegebenen Gutachten vom März 2015 über die finanzielle Vorsorge im Kernenergiebereich und über etwaige Risiken des Status quo heißt es in der Zusammenfassung unter anderem: „Es existieren auf der Basis der gegenwärtigen Rechtslage Risiken faktischer und rechtlicher Art, dass die durch die Betreiber getroffene finanzielle Vorsorge nicht ausreicht und somit in einer worste case – Betrachtung (Insolvenz von KKW-Betreiber) nicht auszuschließen ist, dass auf die öffentliche Hand erhebliche Kosten für die komplette Beendigung der friedlichen Nutzung der Kernenergie inklusiver aller Folgekosten zukommen könnten.“

Mit einem Nachhaftungsgesetz will die Bundesregierung einer derartigen Entwicklung entgegen wirken. Das Gesetz soll die Zahlungsverpflichtung der EVU insbesondere für künftige, erst in Jahrzehnten anfallende Entsorgungskosten ohne Deckelung der Kosten sicherstellen. Auf die Verfassungsmäßigkeit solcher gesetzlichen Forderungen darf man gespannt sein.

Fazit: Mit der Energiewende und dem Standortauswahlgesetz wurde den Stromkonzernen der Boden für eine kalkulatorisch mögliche und finanziell gesicherte Rückstellung zur Bewältigung ihrer Entsorgungsverpflichtungen entzogen.